توضيحات حول الإطار القانوني للحقوق المالية للموظف العمومي. (مكافأة المردودية نموذجاً)

Clarifications sur le cadre juridique des droits financiers du fonctionnaire public. (Prime de rendement comme modéle)

 

توطئة : Introduction

 

دون إطنابٍ أو إطالة في التوطئة؛

لا يختلفُ اليوم إثنانِ على المكانة الجوهرية التي تحتلُّها الحقوق المالية للموظف العمومي في ترسانة الحقوق المادية والمعنوية المُقررة له في النصوص التشريعية، والمقتضياتِ التنظيمية، والأعراف الإدارية. 

وهذه الحقوق على ما تمتاز به من تعدّد الأشكال وتشعُّبِ التنظيمات، فإنّه في نظرة مجملة مُوجزة تبقى المرتبات (Traitements)، والعلاوات والتعويضات (Primes et indemnités) هي أهم أنواعها.

لذلك، حِظيَت باهتمام كبير لدى القانونيين، وعلماءِ الإدارة، ومُنظّري إدارة المصادر البشرية. 

وعلى الرّغم من أنها قد نوقِشت بما يكفي على الأصعدة الثلاثة؛ القانوني، والإداري، والبشري، وبُيِّنت كل متعلّقاتها التنظيمية والإدارية والعرفية؛ فإنّها مازالت الانطباعات حولها في كثيرٍ من الأوساطِ الإدارية والمهنية تتسم بشيء من سوءِ الفهم.

لذلك، ومن منطلقِ الإسهامِ في إثراءِ النقاش تأطيرا للمسار ودعماً لجهود الإصلاح؛ تأتي هذه المُعالجة السريعة لغرضين؛ 

الأول هو تعميق الفهم حول بعض الأبعاد المتعلقة بهذه الحقوق؛

والثاني، هو تصحيح بعض المفاهيم والأفكار المغلوطة في هذا الصدد. 

لهذا ستكون المنهجية على النحو التالي :

 

أولا الفلسفة القانونية للحقوق المالية للموظف العمومي :

La philosophie juridique des droits financiers du fonctionnaire public.

 

مبدئياً لابد أن نُصَحَّح في هذا الصدد، فهماً مغلوطاً كثيرا ما يُتداول وعلى نطاق واسع. وهو اعتبار الحقوق المالية للموظف العمومي أجرة ومُكافآت مقابل خدماته بنفس المعنى في عقود العمل (Contrats de travail) التي تُبرمُ في القطاع الخاصّ (Secteur privé) بين العامل (Employé) والمؤسسة (Etablissement).

هذا فهمٌ مغلوط، ويُعبّر عن سطحية تُشير إلى قصور كبير في إدراك العلاقة بين الدولة والموظف.

 

في التشريعات القانونية (Législations)، وفي التراث الفقهي (Jurisprudence)، العلاقة بين الدولة والموظف ليست علاقة عمل تعاقدية قائمة الأجر مقابل الخدمة، وإنما هي علاقة تكامل تنظيمية وطيدة تشبه إلى حدٍ الكبير الرابطة النَّسَبِيَّة. لذلك يُسمى الموظفون العموميون في أدبيات الاستحقاق بالأبناء الشرعيين للدولة (Fils légitimes de l'État).

لهذا ذهب عدد كبير من فقهاء القانون الإداري كالعميد أندرى لُوبادير (Andret laubadère)[*] والأستاذ روجى كريكوار (Roger Grégoire)[*] إلى أن المكافآت المالية التي يحصل عليها الموظف العمومي ليست مقابلا للعمل المؤدى قدر ماهي للحفاظ على مكانته الاجتماعية ووزنه الاقتصادي داخل المجتمع. ذلك أن الموظف العمومي، هو أحد أهم أوجه الدولة التي تعكس هيبتها وسيادتها، سواءً نُظِّرَ إليها كنظام (État comme système) حيث يمثلها الموظفون الإداريون (Administrateurs)، أو كقوة مشروعة (État comme pouvoir légitime) حيث يمثلها رجال الأمن (Agents de sécurité)والقوات العسكرية (Forces militaire).

 

وهذا يترتب عليهِ في الحقلِ المالي، أن الرواتب والعلاوات والمكآفات المالية والعينية بمختلف أشكالها أو ما يعرف إجمالا بنفقال العمال (Dépenses de personnel) لا تقتصر على كونها مكافآت مقابل الخدمة بل هي إلى ذلك -وفي فلسفة القوانين المالية- نفقات لاستثمار ودعمِ هيبة الدولة وسيادتها في شخص الموظف ومركزه الاجتماعي.

ولعلّ الأولوية المعروفة، التي تحظى بها نفقات العمال (Dépenses de personnel) على مستويَيْ الإقرار (Adoptation) والتنفيذ (Exécution) برهان يؤكد وجاهة الأمر. 

إن هذه الفلسفة القانونية ترتكز على خلاصة معتمدة لدى علماء الإدارة تقول إن قيمة الدولة، تحدد بقيمة الموظف العمومي لديها، ذلك أنّه هو وجه السيادة التي تُقابل به المواطنين وتمارس به أعمالها. وانطلاقاً من هذه الخلاصة تأسست نظرية هرم الاحتياجات (Théorie de pyramide des besions)، أو كما يُقال بعبارة أخرى لدى روّاد إدارة المصادر البشرية (Gestion des RH) هرم ماسلو (Pyramide Maslow) وهي نظرية تحفيز (Théorie de la motivation) وضعها السيسيولوجي وعالم النّفسأبراهام ماسلو (Braham Maslow) خمسينيات القرن العشرين (1954)، تتأسس على مقاربة تتصور أن هناك خمسة أصناف من الاحتياجات الأساسية هي التي تضمن جودة أداء الموظف وتحمي هيبة وسيادة الدولة في شخصه : 

1- الحاجات الفسيولوجيةBesoins) physiologiques)، ومثالها الراتب (Traitement)؛

 

2- الحاجة إلى الأمان (Besoin de sécurité) ومثالها التقاعد (Retraite)؛

 

3- الحاجة إلى الانتماء (Besoin d’appartenance) ومثالها روح الفريق (Esprit d’équipe)؛

 

4- الحاجة إلى التقدير (Besoin d’estime) ومثالها المُكافآت والتحفيزات (Primes et indemnités)؛

 

5- الحاجة إلى تحقيق الذات (Besoin d’accomplissement de soi ) ومثالها الترقية (Promotion).

 

وبناءً هذه النظرية؛ تقرّر الدّول جملة من المكافآت المادية والمعنوية وتضعها في نصوص قانونية لإعطائها قوة الإلزام، تهدفُ إلى الرفع من مكانة الموظفين داخل المؤسسة الاجتماعية (المجتمع)، وتحفيزهم على الفاعلية والإنتاجية داخل المؤسسة الإدارة (الإدارة). لعلّ أهمها الترقية (Promotion) وعلاوة المردودية (Prime de rendement) بمختلف أنواعها وأشكالها. 

ولأن ما يهمنا في هذا الصدد هو هذه الأخيرة فإنها ستكون مركز اهتمام المحور الثاني.

 

ثانياً : مكافأة المردودية

Prime de rendement.

 

وتُسمّى أحيانا مكافأة الإنتاجية (Prime de la productivité) وهي مُكافأة مالية لتشجيع الأداء وتحفيز الفاعلية لدى الموظف والإدارات. 

 

قانونياً؛ تُمثِّل هذه المُكافأة أحد تطبيقات مبدأ التقييم (Principe d'évaluation)، الذي كرّسته المادة 63 من القانون 09-93 الصادر بتاريخ 18 ينار 1993 المتضمن النظام الأساسي للموظفين العموميين والوكلاء العقدويين للدولة[1]، حيث نصت على تقييم الموظفين كل سنة تقييما عاماً (Appréciation d’ordre générale)، عبر التنقيط من علامة 0 إلى 20 (Note chiffrée de 0 à 20).

وتطبيقا لهذه المادة وفيما يتعلق بالقطاع المالي -اخترته نموذجاً بحكم التخصّص وميدان العمل- جاء المرسوم رقم 71-112 الصادر بتاريخ 23 أبريل 1971 الذي يحدد شروط منح مكافأة المردودية لبعض العاملين في المرافق المالية بناءً على نتائج التقييم.

تُثير هذه المكافأة عدة تساؤلات لعلّ أهمها تحديد الأشخاص المعنيين بها، والثاني يتعلق بالإطار الزمني المستهدف بالتقييم وما إذا كانت الأقدمية (Ancienneté) لها تأثير فيه أم لا؟.

 

ولتحديد هذه المقتضيات نصّت المادة 3 من المرسوم على أنه فيما يتعلق بالأشخاص، فإن المعني بهذه المكافأة صنفان : 

الأوّل هم الموظفون المنتمون للوظيفة العمومية على أساس مؤشر الأجر والعلاوات والزيادات الأخرى الخاضعة لخصم المعاش.

والثاني هم الوكلاء العقدويون على أساس راتب فئة التصنيف المهني.

les personnels appartenant à un cadre de la fonction publique sur la solde indiciaire de base augmentée des indemnités et autres majorations soumises à retenue pour pension; 

les agents contractuels, sur le salaire de la catégorie professionnelle de classement. 

 

وهنا لابد أن نُشير إلى مسألة جديرة بالإشارة، وهي أن النّص لم يستثنِ أحد في هذه المكافأة على أي أساسٍ، لا فيما يتعلق بفئة الموظفين (Fonctionnaires) ولا بفئة الوكلاء العقدويّين (Agants contracuels).

 

أما فيما يتعلق بالإطار الزمني، فإنّ نفس المادة نصّت على أن "أقساط مكافأة المردودية تُدفع كل ثلاثة أشهر بما يتناسب مع الوقت والخدمة المؤداة خلال ربع السنة.

Les primes individuelles sont payées trimestriellement au prorata du temps de service effectué dans le trimestre.

 

ومعلوم في لغة القانون، أن تحديد المدة الزمنية يعني إبعاد فكرة المسار الزمني المفتوح، وهذا دلالته القانونية أن الأقدمية (Ancienneté) غير مُعتبرة في التقييم. وإنما المُعتبر حصرا هو أداء الموظف أو الإدارة خلال ثلاثة أشهر انطلاقاً من واجباتهما المهنية بصرف النّظر عن أقدميتهما.

 

إن إغلاق النّص للظرف الزمني يتأسس على حقيقة بسيطة وقريبة جدا، هي أن عدم الأقدمية لا يحول دون المردودية، ومن ثمّ فإنّه ليس من الرّشد إهدار المردودية وعدم تشجيعها لاعتبار لا علاقة لها به. وللبرهنة على هذه الفكرة وتقريبها بشكل واضح وجلي؛ سأعطي مثالين إثنين، واحد مؤسسيٌ يتعلّق بمردودية الإدارات (Directions)، والثاني فردي يتعلّق بمردودية الأشخاص (Personnels).

فيما يتعلق بمردودية الإدارات : Directions

 

في تاريخ 24 أغسطس 2022 قال الخازن العام السابق

L'ex-trésorier) في لقاء نظّمته الإدارة العامة للخزينة : "إن الخزينة بذلت جهودا معتبرة من أجل تحسين وتسهيل وتسريع إجراءات تسيير حسابات الودائع المفتوحة من طرف المودعين". 

وفي هذا الإطار قدم معطى إحصائياً دقيقا يُثبت مدى نجاعة وفاعلية هذه الإجراءات وهو أنه "منذ نهاية أبريل الماضي أصبحت معالجة الشيكات على مستوى الخزينة العامة في يومين".[2]

 

وأما فيما يتعلق بمردودية الأشخاص : Personnels

 

 فخلال الثلاثة أشهر الأخيرة شُغِلَ عبر الإنابة (Par intérim) ما يُقارب ب 40 وظيفة (40Fonctions) خلال الإجازة القانونية (Congé)، توزّعت بين رئيس قسم (Chef de division)، ورئيس مصلحة (Chef de service)، ومحصل (Percepteur)، وذلك من قبل موظفين تكميليين (Compléments d'effectif) وأطر دعم (Cadres d'apui)، واستمر العمل في هذه الوظائف بسلاسة وانسيابية. 

 

إن وجه الاستدلال في هذين المُعطيين، هو أنهما في لغة مؤشرات الأداء (Indicateurs de performance) يُعبّران عن مردودية عالية (Rendement très élévé)، وفي ذات الوقت، فإن الإدارة المعنية بتقديم الخدمات البنكية للمودعين (Services bancaire) بما فيها معالجة شيكات الخزينة، بالإضافة إلى 5 مهام رئيسية أخرى منصوصة في المادة 53 من المرسوم رقم 349-2019 المتضمن صلاحية وزير المالية وتنظيم الإدارات المركزية للقطاع (Organigramme MF)، هي إدارة المودعين والحسابات الخاصة (DCCST)، وهذه الإدارة حديثة لا يزيد عمرها الوظيفي على ثلاثة سنوات.

 

ذات الشيءِ نجده في الوظائق المشغولة (Fonction assurées)، ذلك أنها شُغِلَت من قبل موظفين تكميليين (Compléments d'effectif) وأطر دعم (Cadres d'apui) حديثو الاندماج (Intégration) في الوظيفة العمومية. 

 

إن مقتضى الاستشهاد بهذين المعطيين الإيجابيين هو التمهيد للقول على وجه القطع، إن المردودية لا تتأثر بالأقدمية، وإن فلسفة المكافأة التي بًنِيّت عليها مكافأة المردودية (Prime de rendement) هنا؛ هي تشجيع هذه المعطيات لضمانِ استمرارها وتشجيع أصحابها سواءً كانوا أفرادا أو إدارات، لأنها هي ما ستُنتج مستقبلا أقدمية أكثر إنتاجية (Ancienneté plus productive)، ذلك لكونها أقدمية واكب مردوديتها التشجيع والتحفيز.

مسألة أخرى تشكل إحدى الأفكار المغلوطة في هذا الصدد، وهي اعتبار المردودية (Rendement)؛ مقتصرة على شغل وظيفة ذات مسؤولية كرئيس قسم (Chef de division) أو رئيس مصلحة (Chef de service)..إلخ.

في القانون، لا يقتصر مفهوم المردودية على المهام (Tâches) التي يُنفذها الموظف في إطار رئاسة قسم (Chef de division) أو رئاسة مصلحة (Chef de service) أو مدير (Directeur)، وإنما أيضا تشمل ما يُعرف في لغة القانون بوفرة الموظف (Disponibilité du fonctionnaire)[3].

وفي هذا الصدد يقول فالتر كوتى (Walter Gauthier) في أطروحته : ...بمعنى أكثر تحديدًا، فإن الأجر سيكون مقابل العمل أو توفر الموظف، ولا يقتصر على الراتب وملحقاته فقط، وإنما يشمل أيضاً جميع المزايا الممنوحة للموظف من أجل تمكينه من تلبية احتياجاته.

...Dans un sens plus spécifique, la rémunération « serait la contrepartie du travail ou de la disponibilité du salarié, comportant non seulement le salaire et ses accessoires », mais également « l’ensemble des avantages accordés au salarié en vue de lui permettre de satisfaire à ses besoins »

 

يقصد بالوفرة (Disponibilité du fonctionnaire) وجوده الموظف كإطار دعم (Cadre d'apui) داعم للخيار الإداري باستعداده للخدمة، ويتجسّد ذلك جلياً وواضحاً في تعهد الموظف المنصوص عليهِ في المادة 14 من المرسوم رقم 2011/032 المتضمن نظام التدريس والتكوين في المدرسة الوطنية للإدارة والصحافة والقضاء القاضي بإلتزامه بخدمة الدولة 10 سنوات بعد التكوين. 

 

إن هذا التعهّد الذي يتخلى بموجبه الموظف عن كل فرص العمل التي تتاحُ له احتراما لهيبة الدولة وتفرغاً لخدمتها طيلة عشر سنواتٍ، دون احتساب فترة التكوين التي قضاها لاكتساب المركز القانونية (Statut juridique) والتكوينات المهنية التي تجعله مؤهلا للإسهام في الأعمال الإدارية؛ هي أنصع وأوضح أوجه المردودية.

وبحاسب رياضي بسيط، فإن ثلاثة أشهر من تعهد الموظّف لخدمة الدولة 10 سنوات، مع مؤهلاته العلمية والعملية، هذا بالإضافة إلى الصفة القانونية التي يتمتع بها، والتي تجعله مؤهلا قانوناً لتحمّل المسؤوليات الإدارية بمختلف أنواعها؛ مردودية عالية (Rendement tès élévé). وحيث هي كذلك؛ فحقيقة بقوة القانون بالمكافأة والتحفيز. 

 

أن هذه الجاهزية هي التي تًسمٍى في القانون بوفرة الموظّف (Disponibilité du fonctionnaire)؛ وهي التي استفادت منها الإدارة لتعزيز مبدأ الاستمرارية (Principe de la continuité) فغطّت عبرها ما يقارب ب 40 وظيفة (40Fonctions)، وبقية لديها خيارات مُسلّحة على قدر عدد الكادر البشري المؤهل بإمكانها الاستفادة منه في أي وقت؛ وهذا يُسمى في أدبيات القانون بمردودية وفرة الموظّف ( Rendement de la disponobilté du fonctionnaire ).

 

مسألة أخرى على سبيل الإضافة جديرة بالإضافة، وهي أن الموظفين العمومين (Fonctionnaires publics) هم الورثة الشّرعيين (Héritiers légaux) لأعباءِ ومسؤوليات وتحديات الإدارة، ذلك أنهم الأبناء الشرعيون للدولة (Fils légitimes de l'État) المعلّق عليهم المستقبل؛ وهذا في فسلفة القانون، وأدبيات الحكامة الرشيدة؛ يشكّل مردودية أخرى (Autre rendement)، جديرة بالمراعاة والاعتبار.

 

إن غياب الوعي، بهذه الأبعاد لمدردودية الموظف، ومركزيته القانونية، هو الذي يطرح عادة إشكالية التقسيم (Répartition) وفي هذا الصدد، يقول العميد (Doyent) كاستون جيز (Gaston Jèze)، أبو التبويب الميزانوي (Père de la nomenclature) ومؤسس العلوم المالية في فرنسا (fondateur de la science financière en France) على حد وصف Claude-Albert Colliard : 

إنّه سواءً تعلّق الأمرُ بالنفقات أو الإيرادات، فإنّ مشكلة التقسيم هي التي تُطرح دائما. 

Qu’il s’agisse de dépenses ou de recettes, c’est toujours un problème de répartition qui se pose.

 

إنّ أهم واجبات الإدارة هو مواجهة المشاكل بكفاءة ونزاهة ونجاعة، ومن صميم واجبات الموظّف -خصوصاً المنتمي إلى وظائف التأطير Emplois fonctionnels d'encadrement- أن يُساهم بالأفكارِ والتوجيهات دعماً لمبدإ افتراض الرّشد في الإدارة وتعزيزا لمساعيها الإصلاحية. ذلك أن هذه التكاملية هي التي تضمن تجسيد الوجه الإيجابي لمبدأ التشاركية وروح الجماعة المشهور في نظريات التسيير :

Seul on va plus vite, ensemble on va plus loin.

بمفردنا نذهب بشكل أسرع، معاً نذهب بشكل أبعد.

 

إن الإدارة قائمة على مبدأ الاستمرارية (Principe de la continuité du service public)، وكل ماهو مستمر؛ معلومٌ أنّه يخدمه وضوح الرؤية، وبعد النّظر، ولا يستغني عن التقييم، والتبادل، والتوجيه، والإسهام.

وانطلاقاً من ذلك، فإنّه يبدو لي، أنّ أهم أولويات الإدارة، الذي هو شرط أي أداءٍ فعال، هو العمل على زيادة ما يُعرفُ لدى الخبراء الإداريين، وروّاد علم المصادر البشرية، بنسبة الرضا (Taux de satisfaction) لدى الموظّفين الذين هم يدها التي تعمل بها، وعقلها الذي تُدبِّر به، وذلك من خلال عدالة التحفيز، وجدية الاهتمام، وإتاحة فرص الإشراك لكل المؤهلات المتاحة، ذلك أنّ هذه الترتيبات، هي وقود الإنتاجية لدى الموظف.

 

وفي هذا الصدد، يُقدّم لنا فريدريك هيرزبرج (Fredrick Herzberg)، عبر مقاربته المشهورة بنظرية العوامل الإثنان (Théorie des deux facteurs) حلا ناجعا، وهو أنّه لزيادة معدل الرضا، فإنّه من الضروري اتباع عملية من مرحلتين؛ الأولى، هي التخلص من العناصر التي تولد عدم الرضا، والثانية خلق الظروف التي تسبب الرضا.

pour augmenter le taux de satisfaction, il faut suivre un processus en deux phases. Tout d’abord, se défaire des éléments qui génèrent de l’insatisfaction, pour ensuite créer les conditions qui provoquent la satisfaction.

 

_________________

المراجع : Références

 

*- Professeur à l'Université de droit, d'économie et de sciences sociales de Paris.

Directeur Centre d'études juridiques de Rabat 1942-1951.

 

*- Directeur de la fonction publique 1945-1955.

Membre du Conseil d'État 1961-1982

 

1- Chaque année, tout fonctionnaire en activité dans son corps ou en service détaché fait l’objet d’une notation sur sa manière de servir et exprimant sa valeur professionnelle.

 La notation comprend :

une appréciation d’ordre générale ;

une note chiffrée de 0 à 20 ne comportant pas de décime.

La note chiffrée est communiquée au fonctionnaire.

Le pouvoir de notation appartient au chef de l’administration dont dépend le fonctionnaire.

يتم كل سنة تقييم الموظف الموجود في الخدمة أو المعار من حيث أسلوبه في الخدمة قيمته المهنية ويشمل التقييم :

تقديرا عاماً؛

علامة من 0 إلى 20 لا تتمضن عشرا؛

ويجب أن تبلغ العلامة للموظف.

ويختص رئيس الإدارة التي يتبع لها الموظف بسطلة التقييم.

 

2- التصريح منشور على الروابط التالية :

موقع وكالة الأخبار المستقلّة:

https://alakhbar.info/?q=node/42461

 

صفحة وزارة المالية على الفيس بوك:

https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=pfbid03288SY7Sm3xpyWhw5QD2Ty...

 

3- Walter Gauthier. La rémunération du travail salarié. Droit. Université de Bordeaux, 2016. Français. Page. 13.

 

Textes juridiques  : النصوص القانونية  

 

1- Loi n° 93-09 du 18 janvier 1993 portant statut général des fonctionnaires et agants contracuels de l'État.

 

2- Décret n° 71-112 du 23 avril 1971 fixant les modalités d’attribution des primes de rendement à certains personnels des service